本文来源于《财经》杂志,作者王维维,北京市中闻律师事务所合伙人律师。

《暂行办法》总体上更加重视对乘客安全及个人信息的保护,尤其是对网络信息安全有更高的要求。对于网约车平台而言,在行业准入上有了更严格、更明确的要求,并增加了对服务信息真实、公开的要求,同时还明确了网约车强制报废的条款。不过,新政能否助力中国出行市场的变革与发展,仍有待观察。

7月28日下午,在国新办举行的新闻发布会上,各界翘首以盼的“专车新政”正式对外发布,高悬在网约车行业头顶上的达摩克利斯之剑成了落地的靴子——网约车终归是合法了。

这份由交通部牵头出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(下称《暂行办法》)自去年10月份发布征求意见稿,迄今已近10个月。在这足以孕育一个生命的周期里,经过民间舆论的呼吁与专家的建言献策,最终出台的办法稿相比征求意见稿有了大幅调整,为私家车通过分享经济参与出行服务留下了空间。

正式颁布的《暂行办法》,总体上更加重视对乘客安全及个人信息的保护,尤其是对网络信息安全有更高的要求。对于网约车平台而言,在行业准入上有了更严格、更明确的要求,并增加了对服务信息真实、公开的要求,如强调出租车、驾驶员线上线下一致,要求其配合主管部门和公安机关的工作。同时还明确了网约车强制报废的条款。当然,新政能否助力中国出行市场的变革与发展,仍有待观察。

正面回应民众呼声

专车合法性之争源于我国对于出租车运营服务的许可管理制度。按照现行法规,从事经营型运营的车辆必须通过行政审批,取得预约出租汽车类别的《道路运输证》,个人未经行政许可驾驶非运营车辆从事有偿运送服务是违法行为。

自专车诞生之日起,其身份是否合法就备受争议。近年来,相关执法部门以查处“黑车”的名义查处专车,出租车与专车司机的交恶冲突及罢工示威等事件频繁见诸报端。但即便在在这种监管的高压态势下,各地专车数量却在不断增长。

对于民众来说,传统在马路边“扬招”出租车的习惯,已经被提前预约叫车的习惯所取代。同时,专车也极大地改善了各城市的“打车难”问题,并从侧面推动了出租车行业服务的改善。应该说,正是民众实实在在的出行需求和来自各方的呼声,推动了专车政策的不断改进。

交通部关于专车运营屡次公开表态,其中的变化也体现了监管部门对于专车态度的逐渐明朗。2015年两会上,交通部长杨传堂曾在接受媒体采访时表示,永远不允许私家车进入专车范畴进行运营,但肯定了网络约车的积极意义,表态私家车只要通过一定程序转化为合规的营运车辆,就可以从事经营性运输服务。

2016年全国两会上,杨传堂表示,2015年底出台的《暂行办法》向社会公开征求意见结束后,“交通运输部会同国家发改委、工业和信息化部、公安部、商务部等部门对这些意见逐一进行分析,认真研究和吸纳,又委托有关研究机构对意见比较集中的问题进行了进一步深入研究,对相关政策开展了第三方评估。”

经过了近10个月的修订,此次出台的《暂行办法》终于从立法上肯定了专车的合法性。对于乘坐专车的乘客,对于专车司机来说都是好消息。尤其是司机们,最起码不再担心会被扣上违法的帽子。专车合法称得上是“庶民的胜利”。

新政有助私家车加入

《暂行办法》公布之前,关于“专车新政”最大的争议之一便是其对于私家车准入的限制。征求意见稿中,车辆要想接入专车平台的,需要在车管所将车辆性质由私家车变更为营运车辆(见征求意见稿第12条:车辆使用性质登记为出租客运)。

根据2013年5月1日起开始施行的《机动车强制报废标准规定》,小、微型出租客运汽车的使用年限是8年,9座(含9座)以下的私家小汽车使用年限是15年。如按征求意见稿,许多现在使用私家车运营专车的司机很可能因此不愿意变更车辆性质。

而实际上,营运车辆之所以有8年报废的规定,是因为出租车是全天候运营,其使用强度远远高于一般社会车辆,然而专车司机有许多都是兼职,其使用强度与普通私家车辆没有明显区别。如果坚持要求车辆性质变更,且按照此前的8年报废期限,将把大量社会车辆挡在门外。

笔者此前也曾呼吁,监管部门如果对于车辆的运营安全性有考虑,完全可以通过制定车辆报废的里程数来实现,不必囿于必须变更车辆性质。

此次《暂行办法》第39条中,将征求意见稿中的运营车辆性质变更,明确为“网约车行驶里程达到60万千米时强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时,退出网约车经营”。将8年报废调整为8年退出或60万公里报废。

这个调整,应该说充分考到了网约车与传统出租车的实际差异,为私家车通过分享经济参与出行服务留下了空间,也尊重了社会各界的声音,定制了更加合情合理的车辆退出机制。这是一个进步,也是对专车行业的重大利好。

专车价格将交给市场

除了车辆准入对私家车的放宽,备受关注的专车价格也在《暂行办法》中作出了重要的调整。征求意见稿第3条中的“网络预约出租车实行政府指导价或者市场调节价”,修改为“网约车运价实行市场调节价,城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。”此外,还删除了“不享受出租汽车燃油补贴”的条款。

《暂行办法》中,也将定价权交给了网约车平台。《暂行办法》第19条强调了平台应“公布确定符合国家有关规定的计程计价方式。”第20条要求“网约车平台公司应当合理确定网约车运价,实行明码标价,并向乘客提供相应的出租汽车发票。”

同时,网约车平台还不得以低于成本的价格进行不正当竞争,这也意味着诸如一些专车平台的优惠措施将可能被认定为不正当价格行为。

当然,监管部门不可能放任平台完全自主定价,除了上述关于不正当价格行为的认定及处罚,《暂行办法》中还明确了“城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”。即是说,如果地方政府认为有必要,可以为网约车进行定价的限制。各地政府会如何使用这把“尚方宝剑”,尚需要再实践中去观察。

部分细则仍待观察

《暂行办法》也保留了一些此前引发诸多争议的内容。例如《暂行办法》中并未删除县级出租汽车行政主管部门对网约车的具体管理,包括对网约车平台、车辆及司机的审批和管理权限等。这个规定曾引发诸多争议,毕竟网约车平台要覆盖全国市场,如果需要获得近三千个县的资质许可,无疑是一个“媳妇”配数千个“婆婆”,可能造成管理的混乱及效率的低下。

此外,相较征求意见稿,《暂行办法》并未对专车数量进行明确的规定。征求意见稿第13条中的“城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量有规定和要求的,道路运输管理机构依据其规定和要求,对车辆发放《道路运输证》”。《暂行办法》中将其更改为“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定和要求的,从其规定和要求。”

即是说,《暂行办法》刻意回避了地方政府对专车数量规定的限制要求。这种淡化处理,并不代表地方政府获得审批网约车及司机的权力后不会进行相应的监管,而是保留权力。设若《暂行办法》实施后,出现个别地方政府把车辆数量管制和准入审核垄断在手中的情况,也可能会产生影响市场效率,甚至出现权力寻租。

网络约租车行业并非无需管制。对于网络约租车市场,我们应提“完善”监管,而不是“加强”。政府监管有需要加强的部分,也有需要放松的部分,交通部门过去就是管了很多不该管的事情。互联网约租车出现前的百姓“出行难”,就是因为传统出租车被“管”得太多。互联网时代,新的技术和模式为管制带来新的条件和选择,政府通过更少的限制就能保障出租车公共服务职能。

《暂行办法》实施后,从省级、市级到县级对专车平台以及车辆、司机的审批究竟如何执行,也需要相关部门在实践中寻找最合理的办法。

行业同回政策起跑线

国内现有的专车企业主要有滴滴、优步、神州、易到等。2016年中国互联网专车市场现状调研与发展趋势预测分析报告认为,中国专车市场潜力巨大。未来专车公司有望延伸到运输服务的各个版块,包括顺风车、二手车、代驾、大巴甚至是货物运输等行业,有望进一步扩大发展潜力。而交通部对专车政策的明晰和开放将促使更多有资质和资源的参与者进入专车市场。

目前,在司机及车辆准入的方面,滴滴、优步和易到采取的主要是共享平台,辅以自营模式。即是说,上述企业主要通过整合社会司机及车辆来服务乘客的出行需求,同时通过少量自运营车辆及司机辅助。神州主要采用自营模式,也即是通过自有车辆与自聘司机,为乘客提供服务。

此前专车征求意见稿中,对于私家车进入专车服务的门槛限制较高,尤其是8年报废的运营车辆性质变更,更是横亘在私家车进入专车服务领域的巨大阻碍。相对于共享平台完全使用社会车辆,使用自购车辆的自营模式与意见稿中的规定更加契合。

但从此次正式颁行的《暂行办法》来看,从车辆准入方面,运营车辆报废的标准从8年报废变成了8年退出或60万公里报废,这个更合理的标准使得私家车进入专车服务的门槛极大的降低,大量有意从事专车服务的私家车主可以通过资格审定及考核,加入到专车服务的队伍中来。

对于采取自营模式的企业来说,专车新政此前可能给其带来的竞争优势不再。对于现有的专车企业来说,实际上都回到了同一个政策的起跑线,无论是共享平台还是自营模式,都要面临着上述的政策监管,诸如市级和县级政府对于平台及司机准入的“大考”等。两种模式孰优孰劣,仍需要靠市场来检验。

当然,《暂行办法》这个“新生儿”能否助力中国出行市场的变革与服务的改进,仍有待观察。相信在未来接受市场与实践的检验过程中,新政亦将不断做出更符合立法与市场的规律的改进。

附:《暂行办法》与征求意见稿的修改对比

第一章 总则

1,删除了“鼓励出租车服务创新”,将“促进出租车多元服务融合发展”修改为“促进出租汽车行业和互联网融合发展”。本项修改突出了对互联网的融合。

2,名称修改。将“网络预约出租汽车经营者”称为“网约车平台公司”;将“网络预约出租车”改为“网约车”;将“接入平台的车辆或者驾驶员”改为“提供服务的车辆或者驾驶员”。

3,减少政府指导价的使用,原先是“实行政府指导价或者市场调节价”,现在修改为“实行市场调节价,城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”,删除了“不享受出租汽车燃油补贴”。

4,修改网约车的政府主管部门。国务院交通运输主管部门总指导地位不变,原为各级交通运输主管部门主管,县级以上道路运输管理机构具体实施,现在改为省、自治区交管部门负责指导管理,直辖市、设区市或者县级交管部门或者人民政府指定的其他出租汽车主管部门具体实施管理。

第二章 网约车平台公司

5,申请资格变更。

将对网约车平台的要求明确为“具备线上线下服务能力”;

不再对服务地和注册地进行要求,不要求在服务地有固定的营业场所;

增加了配合相关部门检查的要求:“具备供交通、通信、公安、税务、网信等相关监管部门依法调取查询相关网络数据信息的条件”及“有符合规定的网络安全管理制度和安全保护技术措施”;

外商投资限制性规定中删除了“国家安全审查相关”。

6,申请材料要求。

“企业法人资格证明、税务登记证件”改为“企业法人营业执照”,“分支机构登记证明”改为分支机构的“营业执照”;

增加服务场所负责人员信息;

增加“具备供交通、通信、公安、税务、网信等相关监管部门依法调取查询相关网络数据信息条件的证明材料”“依法建立并落实网络安全管理制度和安全保护技术措施的证明材料”;

应提供与银行、非银行支付机构签订的支付结算服务协议(原来只要求“有”);

增加首次从事网约车经营、明确了在注册地以外申请从事网约车经营的线上服务能力认定的有效范围;

增加线下服务能力审核流程。

7,出租汽车行政主管部门应当自受理之日起20日内作出许可或者不予许可的决定。20日内不能作出决定的,经实施机关负责人批准,可以延长10日,并应当将延长期限的理由告知申请人

8,名称修改。《道路运输经营许可证》改为《网络预约出租汽车经营许可证》。

10,备案。

增加“网约车平台公司应当自网络正式联通之日起30日内,到网约车平台公司管理运营机构所在地的省级人民政府公安机关指定的受理机关办理备案手续”

第三章 网约车车辆和驾驶员

12,车辆要求

删除了“由车辆所有人向服务所在地道路运输管理机构提出申请”的要求;

不再要求“车辆使用性质等级为出租客运”,在第13条中变成把符合条件的车辆登记为“预约出租客运”;

增加要求,“车辆技术性能符合运营安全相关标准要求”;

“营运年限和车辆标识”改为“营运要求”。

13,车辆审核。

明确审核部门为服务所在第出租汽车行政主管部门,申请人为车辆所有人或者网约车平台公司;

名称修改,发放的“《道路运输证》”改为“《网络预约出租汽车运输证》”;

删除了关键词“配置数量”,仅表示城市人民政府对网约车另有要求的从其规定,不再限定“配置数量”。

14,驾驶员资格要求,有调整

新规定要求部分增改并明确为“无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录,无吸毒记录、无饮酒后驾驶记录”、“无暴力犯罪记录”;

增加兜底条款“城市人民政府的其他规定”。

15,名称修改。

驾驶员的证件名称从“《道路运输从业人员从业资格证》”改为“《网络预约出租汽车驾驶员证》”;

驾驶员资格证的申请可由驾驶人本人,并增加了“网约车平台公司”。

第四章 网约车经营行为

删除了关于低价不正当竞争、设置促销方案、不应具有市场支配地位等部分相关规定(意见稿20、21条),删除了巡游揽客的相关规定(意见稿23条)。

16,强调网约车平台公司义务,应当保证运营安全,保障乘客合法权益。

17,对车辆资质的规定。

增加“保证线上提供服务的车辆与线下实际提供服务车辆一致”;

删除“不得接入其他营运车辆或非营运车辆”。

18,网约车公司应“根据工作时长、服务频次等特点,与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议,明确双方权利义务。”

增加“应当维护和保障驾驶员的合法权益”;

增加“保证线上提供服务的驾驶员与线下实际提供服务的驾驶员一致”;

增加 网约车公司对约车人(即乘客)的相关信息备份要求。

19,网约车计价方式规定

不再要求24小时运营。

20,“明码标价”、“并向乘客提供相应的出租汽车发票”。

23,强调“充分保障乘客权益”。

24,网约车平台公司的抗风险能力。

删除了“设立与经营规模相当的安全专项资金要求”;

增加“支持配合有关部门开展相关工作”。

25,维护乘客利益,增加“不得途中甩客或者故意绕道行驶,不得违规收费,不得对举报、投诉其服务质量或者对其服务作出不满意评价的乘客实施报复行为”。

26,网约车平台公司的信息保密、隐私权保护义务。

增加信息泄露后的补救措施。

27,网约车平台公司所采集的相关个人信息和业务数据保存期限不少于2年;

修改数据信息“不得流向境外”为 “信息和数据不得外流”,信息保护更为严格;

增加信息传播限制和保护;

增加配合“公安机关开展国家安全工作”。

第五章 监督检查

29,需被加强审查监管的“营运车辆”改为“车辆”

质量评测信息公开中增加“乘客投诉处理情况”;

有权限调取查阅数据信息权限的部门中增加公安部门。

30,须查处的情况中增加“应用网约车服务平台发布有害信息或为企业、个人及其他团体组织发布有害信息提供便利”。

31,各部门的监督管理职责,整合了原来的30-34条。

32,企业信用信息公开中提出“行政许可和行政处罚等信用信息”。

33,“加强行业自律”。

第六章 法律责任

34,追究责任的情形中增加“伪造、变造”《网络预约出租汽车运输证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》。

35,网约车平台公司的责任,整合原来的38、39、40条,处罚力度分等级,按次数;

处罚情形中删除了“不按照规定开展驾驶员岗前培训、日常教育”和“不按照规定提供不间断运营的”;

处罚情形中增加了“线上提供服务车辆与线下实际提供服务车辆不一致的”“线上提供服务驾驶员与线下实际提供服务驾驶员不一致的”;

处罚情形中增加了“未履行管理责任,出现甩客、故意绕道、违规收费等严重违反国家相关运营服务标准行为的”;

网约车平台公司不再具备线上线下服务能力或者有严重违法行为的,由县级以上出租汽车行政主管部门依据相关法律法规的有关规定责令停业整顿、吊销相关许可证件;

删除了原来第40条中车辆所有人将车辆接入未取得经营许可的网络服务平台或同时接入两个及两个以上网络服务平台的、驾驶员接入未取得经营许可的网络服务平台,提供预约出租汽车服务的规定。

36,网约车驾驶员的责任

处罚程度按次数,罚款金额在50-200元内,不再连带处罚网约车平台公司,增加了“计入驾驶员和网约车平台诚信记录”;

删除“未经乘客同意搭载其他乘客的”“接受网络预约出租汽车服务平台预约后未与乘客商定,不履行约定的”“不按照规定使用文明用语,车容车貌不符合要求的”“不按规定出具出租汽车发票的”;

增加“对举报、投诉其服务质量或者对其服务作出不满意评价的乘客实施报复行为的”;

网约车驾驶员不再具备从业条件或者有严重违法行为的,由县级以上出租汽车行政主管部门依据相关法律法规的有关规定撤销或者吊销从业资格证件。

37,违反信息安全保护义务的责任

拒不履行或者拒不按要求为公安机关依法开展国家安全工作的责任;

删除了原来的43-47条,分别是关于巡游揽客、价格调整、支付业务、税收、地方性规章等方面的规定。

第七章 附则

删除了关于巡游揽客的规定。

39,增加了网约车强制报废的规定

北京市中闻律师事务所律师助理吴丹整理。

详解网约车新规:除网约车终合法外,新规还带来哪些变化?

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