编者按:本文来源财经网,作者张效羽,国家行政学院法学部副教授。

2016年7月28日,交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《管理办法》)。自从2015年10月交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)以来,有关网约车的法律地位以及如何监管的问题引发了激烈的争论。作为一直关注并参加互联网租约车争论的学者,我觉得《管理办法》总体上还算是开明的立法,吸收了大量各方专家的意见建议。比如原本《征求意见稿》要求网约车安装出租车计价器、 要求网络预约出租汽车经营者应当提供24小时不间断运营服务、要求网约车司机和平台签订劳动合同且不得一人同时连接多个平台等规定都不见了。对于之前饱受诟病的要求网约车平台到各个县区市接受监管,也做了极大调整,创造性地区分线上行为的审查和线下行为的审查,规定线上服务能力的审查由省级主管部门认定全国有效等等。此类措施无法一一列举,总之当前的《管理办法》与之前的《征求意见稿》相比,有显著改善,对网约车和出租车的健康发展,有基础性的保障促进作用。

但是,俗话说“魔鬼在细节中”。当前《管理办法》在一些具体问题上的规定,还存在一些似是而非的规定,并且赋予地方政府较大的权力。地方城市人民政府如果对这些模糊的规定有错误的理解,进行不恰当地方立法,也会使《管理办法》在地方被悬空、打折,最终使得本次中央开明立法的付之东流。因此,围绕网约车监管方式的争论与博弈,将从中央转到地方。为此,笔者将从网约车数量管制、价格管制和准入门槛这三个关键问题,进行逐一分析。

一、网约车数量管制问题

对于互联网租约车是否要设立数量管制的问题,是互联网租约车监管争论的重要内容。根据市场经济原理,由于网约车价格是市场定价且不享受国家补贴,所以无需设定数量管制,否则又会滋生牌照腐败问题。但是如果将互联网租约车按照出租车管理的话,设定数量管制也是可以的,况且设定数量管制有助于大幅度减轻网约车对传统出租车的竞争压力,所以坚持要对网约车实行数量管制的声音也不小。对此,去年十月份《征求意见稿》第十三条第二款规定了数量管制,其具体规定为:“城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量有规定和要求的,道路运输管理机构依据其规定和要求,对车辆发放《道路运输证》”。但由于专家和网约车业界反对,当前出台的《管理办法》没有明确规定数量管制。

但是,《管理办法》第十三条第二款规定,“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的,从其规定”。这里的“另有规定、从其规定”,是否意味着地方城市人民政府有权对《网络预约出租汽车运输证》设定数量控制,《管理办法》语焉不详。这个问题已经构成网约车未来行业发展的最大不确定性之一。

笔者认为,《管理办法》第十三条第二款规定不意味着地方政府有权设定数量管制条款。理由有二:

第一,地方城市人民政府进行实施性立法,应当遵循中央立法的精神。从《征求意见稿》到目前出台的《暂行办法》内容变动看,《管理办法》已经明确删除了《征求意见稿》中授权地方设定数量管制措施的条款。根据立法解释的相关原理,这意味着立法者已经否定了地方为网约车设定数量管制的监管措施。地方立法应当尊重这一中央立法变迁轨迹。

第二,地方“另有规定”也要遵守《行政许可法》和《管理办法》。《管理办法》在网约车车辆准入方面规定地方城市人民政府另有规定的从其规定。这是否意味着地方城市人民政府可以任意规定增加新的条件?笔者认为显然不能这么解释。尽管《管理办法》第十三条第二款说了“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的,从其规定”,但不意味着这“另有”的“规定”可以违反《行政许可法》和《管理办法》,否则各地都无视《管理办法》“另有”的“规定”,《管理办法》岂不成了一纸空文?其实,对这个问题,《行政许可法》有明确规定。《行政许可法》第十六条第四款规定,“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件”。可见,对于《管理办法》设定的网约车车辆准入行政许可,地方政府的“另有规定”,只能进行具体规定或者豁免例外规定,地方政府对于网约车车辆准入许可的“另有规定”,不能违反《管理办法》的相关规定。何为“违反”?根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出,“从审判实践看,下位法不符合上位法的常见情形有:下位法缩小上位法规定的权利主体范围,或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围;下位法限制或者剥夺上位法规定的权利,或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围;下位法扩大行政主体或其职权范围……”。从这个角度看,《管理办法》没有设定针对网约车车辆准入的数量管制措施,如果下位法新增此类措施,属于“下位法缩小上位法规定的权利主体范围”或“下位法限制或者剥夺上位法规定的权利”,因此地方城市人民政府不应当新设数量管制措施。

第三,从事物的本来面目看,数量管制一般是和价格管制、政府补贴配套使用。在政府对特定商品设定最高价格并且对其提供政府补贴的时候,往往需要设定数量控制。这是为了避免否则政府补贴不可控,或者人为维持一种垄断弥补政府限价带给经营者的损失。但网约车完全没有必要设定数量管制。以北京市为例,北京市能开网约车的车辆都是有相关车辆牌照的,都是本来就允许上路行驶的小汽车。网约车价格是随行就市的,也不享受政府补贴。如果网约车过多,网约车价格必须提价,否则网约车就会亏损。而网约车提价反过来又会遏制网约车消费,这其实是一个市场决定资源配置的过程,没有必要政府设定网约车数量。如果政府设定数量,就会出现网约车牌照化,出租车的弊端就会在网约车身上重演。

二、网约车的价格管制问题

网约车价格管制也是一个争论焦点。网约车价格管制的争论不是政府限最高价,而是政府要不要限制最低价格。很多专家学者和网约车业界都认为网约车价格完全应当随行就市。但是还有一些人认为,政府应当规定网约车价格必须高于特定标准,实际上就是必须高于出租车,以实现和传统出租车的差异化经营。比如规定网约车起步价必须高于出租车一倍等等。对此,比较去年《征求意见稿》和当下的《管理办法》,也有微妙但重要的变化。

去年《征求意见稿》第三条第二款规定,“网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价,不享受出租汽车燃油补贴”。当前《管理办法》第三条第二款规定,“网约车运价实行市场调节价,城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”。相比之下有两点直观感受:

第一,当前《管理办法》更加强调市场定价为主,强化市场定价的主体地位。应该说地方政府如果采取价格管制措施,需要特别说明和论证价格管制的必要性。

第二,网约车似乎也可以享受燃油补贴。但这仅仅是单纯对比条文得出的直观结论,实践中网约车是否要获得政府补贴问题,几乎没有人关注,因为没有人认为网约车应当获得政府补贴。

不管怎么说,尽管当前《管理办法》更加强调市场定价主体地位,但是仍旧赋予地方政府实施价格管制的权力。为此,笔者认为,地方政府实施价格管制应当慎之又慎。理由有二:

第一,从我国市场经济改革的大背景出发,政府定价的商品和服务应当越来越少,市场定价的商品和服务应当越来越多,这才符合十八届三中全会关于让市场在资源配置中起决定性作用的改革目标。

第二,网约车政府定价的理由难登大雅之堂。当前,有关网约车政府定价的建议,不是说限定网约车最高价,而是限定网约车最低价格。这种建议的初衷其实就是保护传统出租车行业。这个理由实在难以登大雅之堂。众所周知,互联网+兴起之后,很多传统行业都受到冲击,但是提出要政府定价防止互联网经济竞争的,只有出租车行业。淘宝对商铺构成冲击,京东对书店构成冲击,但是没有人要求对淘宝和京东进行最低价格限制。只要互联网新经济依法纳税,互联网新经济造成的价格下降就是消费者应当享受的技术进步福利,不应以保护传统行业名义被剥夺。这个道理,是大家都清楚的。所以说,对网约车实施政府价格管制,尽管《管理办法》留下空间,但实践中很难服众。

三、网约车的准入门槛问题

网约车的准入门槛包括三个方面,网约车平台准入门槛、网约车车辆准入门槛和网约车驾驶员准入门槛。这三个门槛中,平台准入门槛问题不显著,因为我国网约车平台都是大的网络公司,申请相关许可能力比较强,但对于车辆和驾驶员准入门槛就争论非常大,这涉及到是否人民群众可以比较方便地投身共享经济。笔者就重点分析车辆和驾驶员准入问题。

(一)车辆准入问题

车辆准入方面,《管理办法》第十二条第一款规定,拟从事网约车经营的车辆,应当符合以下条件:(一)7座及以下乘用车;(二)安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置;(三)车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。 应该说这个条件不算高也不算低,恰到好处。但是《管理办法》第十二条第二款还规定:“车辆的具体标准和营运要求,由相应的出租汽车行政主管部门,按照高品质服务、差异化经营的发展原则,结合本地实际情况确定”。这个十二条第二款规定,就带来问题了。即地方是否可以对车辆准入条件设定更高的条件?

对此,笔者认为,根据十二条第二款规定,地方政府对车辆设定的条件,只能是对于第十二条第一款相关规定的具体化,即对于“具体标准和营运要求”进行明确规定。这就意味着,地方政府不能设立更高的条件,否则就是违反十二条第二款的规定。

(二)驾驶员准入问题

驾驶员网约车应当具备一定条件,不是谁都能开网约车的,这也是网约车行业健康发展的必备条件。但是如果对驾驶员开网约车设定过高的要求,也是扼杀网约车行业。因此,如何把握其中的度,也是网约车监管争论的重要内容。对这个问题,当前《管理办法》其实比去年的《征求意见稿》,更加严格了,也赋予地方政府非常大的权力运作空间。《管理办法》新增了一个词叫“考核”,这个考核如果用不好,会给网约车行业带来严重的问题。

去年《征求意见稿》第十四条规定,“从事网络预约出租汽车服务的驾驶员,应当符合以下条件:(一)取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历,最近3个记分周期内没有被记满分记录,无致人死亡的交通事故责任记录,无醉酒后驾驶机动车、追逐竞驶等违法犯罪记录;(二)取得公安部门出具的无危险驾驶违法犯罪记录的证明”。可见,去年《征求意见稿》规定的公民准入条件都是客观条件,是否符合一目了然。但是今年《管理办法》第十四条规定,从事网约车服务的驾驶员,应当符合以下条件:(一)取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历;(二)无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录,无吸毒记录,无饮酒后驾驶记录,最近连续3个记分周期内没有记满12分记录;(三)无暴力犯罪记录;(四)城市人民政府规定的其他条件”。请注意,今年《管理办法》除了规定三条客观条件外,还增加了第四条:城市人民政府规定的其他条件。这就给地方人民政府赋予极大的权力。更关键的是,今年《管理办法》第十五条规定,“按第十四条规定的条件核查并按规定考核后,为符合条件且考核合格的驾驶员,发放《网络预约出租汽车驾驶员证》。”请读者注意,第十五条还出现了“核查并按规定考核后”,这似乎是规定驾驶员不仅仅具备《管理办法》第十四条规定即可从事网约车业务(这些是核查内容),还必须通过“地方政府考核”。如何理解这个“地方政府考核”,是个问题。

笔者认为,这个《管理办法》多出来的政府考核环节,应当由交通运输部予以明确。这是否意味着一种职业准入考试?如果是一种新的准入考试,考什么?怎么考?是否需要全国统一命题考试?考出来是否发个证?这个证是否全国通用?笔者认为,要特别注意地方政府通过过度考试,导致大部分驾驶员不能进入网约车行业。从网约车行业目前的运行来看,这种考核应该是允许绝大多数现有的驾驶员通过,毕竟驾驶技术已经不是一个稀缺技术、借助GPS也不需要驾驶员必须对道路十分熟悉,当前会开车会使用GPS驾驶员绝大部分都应该通过考试能够兼职从事网约车。

总体而言,当前《管理办法》是开明的,但是给各地落实《管理办法》留下较大的空间。加之地方交通管理部门更容易受到传统行业的过度影响,可能会制定比《管理办法》更加严苛的规定。这些地方具体立法可能会导致《管理办法》立法成果付之东流。对此,还需要交通运输部对地方网约车立法加强指导。

网约车新规:魔鬼在细节中

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